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云操盘沈建光：“十五五”规划的十大发展思路

近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“‘十五五’规划建议”）正式发布云操盘，为“十五五”期间中国经济社会发展擘画了蓝图。相较于“十四五”规划，“十五五”规划建议在发展理念上做出了显著调整：在发展质量与速度的关系上更加强调保持合理增速，在内循环与外循环中更突出做强国内大循环，在投资与消费驱动上更注重提振消费，在人的发展与物质积累中更着眼于人的全面发展，在科技创新与产业升级中更追求深度融合，在发展与安全之间更致力于把握动态平衡。

这一系列调整，深刻回应了当前国内外环境的复杂变化与国内经济发展的现实需要。具体来看，为推动经济社会高质量发展，“十五五”规划建议在增长速度、创新发展、提振消费、民生社保、城乡融合、统一市场、对外开放、绿色转型、财政政策、金融发展十个方面的发展思路上，有比较明确的调整优化。

一、强调“以经济建设为中心”，着力确保经济合理增长

面对近年持续较大的经济下行压力，“十五五”规划建议将推动经济实现质的有效提升和量的合理增长置于突出位置，在指导思想、核心原则、主要目标、宏观政策等方面均体现出了对经济增长速度的高度重视。

基本明确“十五五”经济增长目标。规划建议强调“以经济建设为中心”，并明确提出“‘十五五’时期经济增长保持在合理区间”“到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的量化目标。据测算，即使按照2020年该目标提出时主要发达国家的收入水平（2万美元以上），2026~2035年经济增速需保持在4.17%之上。考虑到未来几年经济增长大概率前高后低，以及要对冲不确定性因素影响，预计“十五五”目标将定在5%左右。

明确在发展中保障安全。针对社会上关于安全与发展的关系问题，“十五五”规划建议在主要原则中，对“坚持统筹发展和安全”进行了针对性的解释。国务院总理李强在二十届四中全会上的讲话进一步指出，“发展是安全的基础。破解突出矛盾问题、防范化解风险隐患，归根到底要靠发展，要在不断壮大物质技术基础上谋求安全”。

宏观政策转向更加积极有为。“十五五”规划建议罕见地对未来五年宏观政策作出方向性要求，强调“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期”。这标志着政策层对“稳增长”的优先级进一步提升，预计接下来将会针对中美博弈、房地产市场、地方政府债务、部分行业产能过剩、居民消费动力不足等挑战，制定更加系统性的政策方案。

二、强调科技与产业融合创新，筑牢现代化产业体系根基

与“十四五”期间强调“关键核心技术攻坚战”相比，“十五五”规划建议对科技创新与产业创新的关系进行了重要调整，将“建设现代化产业体系”置于经济发展任务的首位，科技创新则更侧重于服务产业应用与规模化发展。同时，发展更加注重科技创新与产业创新的融合发展，提出产业发展智能化、绿色化、融合化的“新三化”方向，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

融合发展聚焦四大抓手。一是全方位推进“人工智能+”，加快人工智能技术创新与全面应用，赋能千行百业，抢占产业应用制高点。二是深化工业互联网赋能，将其作为推动数字经济与实体经济深度融合的关键工程。三是培育壮大新增长引擎，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展，并实施新技术、新产品、新场景的大规模应用示范。四是前瞻布局未来产业：明确将量子科技、生物制造、氢能与核聚变、脑机接口、具身智能、6G等六大领域培育为新的经济增长点。

近年来，“三新经济”（新产业、新业态、新模式）已稳步成长，2024年拉动经济增长约1.4个百分点，有效对冲了房地产下行带来的拖累。“十五五”期间，通过推动科技创新与产业创新的融合发展，有望进一步将中国的市场规模优势转化为科技竞争力和产业增长潜力。

三、坚持扩大内需战略基点，全力提振消费特别是服务消费

在外部环境趋紧的背景下，畅通国内大循环和提振消费对“十五五”发展重要性大幅提升。“十五五”规划建议在主要目标中专门提出“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”，强调“强大国内市场是中国式现代化的战略依托、坚持扩大内需这个战略基点”，并将“大力提振消费”作为建设强大国内市场部分的首要任务。

围绕提振消费做了系统谋划。在需求侧，要求通过统筹促就业、增收入、稳预期，合理增加公共服务支出，增强居民消费能力；同时加大直达消费者的普惠政策力度。在供给侧，以放宽准入和促进业态融合为重点扩大服务消费，强化品牌、标准与新技术应用；推动商品消费扩容升级，打造消费新场景，培育国际消费中心城市、拓展入境消费。此外，在制度环境上，要求着力清理汽车、住房等领域的不合理限制性措施，建立健全适应新业态新模式的管理办法。

消费发展的重点落在服务消费。上述部署既考虑到了消费对GDP增长的重要影响，也看到了我国服务消费的巨大空间。2021~2024年消费对经济增长的贡献率均值在60%左右，消费能否明显改善对经济平稳较快增长最为重要。同时，目前中国消费的短板和潜力都在服务消费，中国的商品消费占GDP比重接近美国，但服务消费占GDP比重较美国低了30个百分点左右。

但需要注意的是，消费的持续复苏根本上依赖于就业、收入和预期的改善。当前就业市场压力较大、居民收入增速放缓、消费信心持续偏弱，发展服务消费既需要推进供给端的制度改革，如放宽准入等，也需要在需求端提供必要的政策支持，如拓宽以旧换新和贷款贴息政策的覆盖面等，避免消费动能短期出现“断档”。

四、推动人的全面发展，推进民生保障与经济发展良性循环

坚持人民至上，“十五五”发展更加注重民生导向和“投资于人”。“十五五”规划建议在主要目标中提出“推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐”，在主要原则中提出“注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”，在主要目标中对充分就业、收入增长、报酬提高、分配结构、社会保障等提出了明确要求。这些表明，“十五五”的发展模式将更加注重通过系统性的民生改善，形成“人力资本提升—居民收入增加—消费拉动经济增长”的良性循环。

政策部署覆盖全生命周期关键节点。在就业与收入方面，要求完善就业支持体系，保障新就业形态劳动者权益；完善工资合理增长与支付保障机制，规范收入分配秩序，实施城乡居民增收计划，目标在于“扩中提低”。在社会保障方面，要求着力提高灵活就业人员、农民工等群体的参保率云操盘，并继续通过划转国有资本充实社保基金，以增强制度的可持续性。此外，对“一老一小”服务做出针对性部署，要求积极应对人口老龄化，发展医育、医养结合服务，推行长期护理保险，扩大康复护理等服务供给。

这些政策部署与扩大内需战略高度协同。在中国这样拥有14亿人口的大国，民生改善只能小步快跑、渐进推进，其经济效果的显现也需要时间，保持耐心。以育儿补贴为例，现阶段目前是每孩每年3600元、合计约1000亿元/年，但长期实施对提升生育率和提振消费的作用也不能低估。此外，民生保障政策还需要改革措施配合，接下来应重点推进“划转国有资本充实社保基金”“实施城乡居民增收计划”“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”等领域改革的落地生效。

五、深化城乡融合发展，突破户籍与土地制度关键改革

在城乡融合发展方面，“十五五”规划建议并没有像二十届三中全会的“改革决定”那样做专篇部署，而是根据之前的五年规划框架，将相关任务分散在了“加快构建高水平社会主义市场经济体制”“扎实推进乡村全面振兴”和“促进区域协调发展”等部分。这些政策在2024年以来党中央国务院关于全面深化改革、新型城镇化战略、乡村全面振兴规划、城市高质量发展的政策部署基础上，对推进新型城镇化和城乡融合发展作了新的部署。

政策部署聚焦两大关键领域。一方面，加快推进户籍制度改革与公共服务市民化，明确要求推行按常住地登记户口并提供基本公共服务的制度，推动新增建设用地指标等与农业转移人口市民化挂钩。按照新型城镇化五年计划的要求，预计到2028年常住人口城镇化率将提升至接近70%。这意味着除超大特大城市外，落户限制将大幅放宽直至取消。另一方面，稳妥推进农村土地制度改革，加快建设城乡统一的建设用地市场，赋予省级政府更大用地自主权，同时在稳定承包关系的基础上，探索建立农民土地承包权、宅基地使用权等权益自愿有偿退出的市场化机制。

改变城乡二元结构利在长远。如果城市落户制度和农村宅基地转让制度等有大的改革推进，按照近四年年均上升0.8个百分点左右的速度测算，预计到2040年，我国的城镇化率有望从2024年的67%提高到80%左右（城市人口将达到11.3亿），达到高收入国家的平均水平，为城市发展注入新的动力；同时，随着城市落户制度和按常住地提供公共服务制度改革加快，农村与城市的户口差异将会淡化，促进城乡要素双向流动；此外，也有助于推进农业规模化、现代化发展，为乡村振兴吸引更多的资金与人才。

六、加快建设全国统一大市场，着力破除地方保护与“内卷式”竞争

为真正释放超大规模市场红利，“十五五”规划建议将建设全国统一大市场视为做强国内大循环的关键一环。一方面，要规范地方政府经济促进行为、破除地方保护和市场份额；另一方面，要综合整治“内卷式”竞争，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。“十五五”规划建议在主要原则中提出“坚持有效市场和有为政府相结合”，其中的要义是要更好发挥政府在国内统一大市场中的作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，从而让市场在资源配置中更好地发挥决定性作用。

明确四大政策发力点。规范政府行为，重点在于破除地方保护和市场分割，纠正不合理的招商竞争。整治市场秩序，综合整治“内卷式”的低价恶性竞争，通过强化反垄断与反不正当竞争执法，形成优质优价、良性循环的生态环境。畅通流通体系，健全规则标准，联通市场设施，持续降低全社会物流成本（目前全社会物流成本占GDP比重约14%，较发达国家8%的水平仍有较大下降空间）。完善配套制度，优化财税、统计与考核制度，平衡企业总部与分支机构、生产地与消费地之间的利益关系。

长远看，统一大市场是提升经济效率与潜力的基石。但短期内，规范竞争与整治“内卷”可能会影响部分企业扩大生产和地方政府增加投资的意愿，需要政策实施中把握好节奏与力度，并做好相应的预案。

七、调整对外开放策略，更加强调自主性、平衡性和多元化

为应对中美经贸关系不确定性对出口的冲击，“十五五”规划建议依然强调对外开放，但开放的思路和策略做了较大调整。在“对外开放”策略上，更加强调自主性和多元化，旨在中美之外主动打造多元可控的对外贸易和投资增长点，增强在国际循环中的话语权；同时，“推动进出口平衡发展”，更加注重扩大进口，降低贸易顺差（2024年的贸易顺差9922亿美元）。

开放新策略体现为三个转向。一是从被动适应转向主动塑造，以服务业为重点扩大单边开放，加快推进区域和双边贸易协定谈判，优化区域开放布局，打造多元化的开放高地。二是从货物贸易转向服务与数字贸易，要求大力发展服务贸易与数字贸易，完善跨境服务贸易负面清单管理。三是从追求顺差转向促进平衡，强调“推动进出口平衡发展”，在保障产业链供应链跨境布局有序的同时，注重扩大进口。

近年来，在中美贸易战的冲击下，中国对美出口大幅下降（2025年前八个月中国出口占美国货物进口的份额已回落至9.4%），但是对东盟、拉美、非洲、俄罗斯、印度等非美国家的出口大幅上升（2025年前十个月中国对这些地区和国家的出口占中国出口总额的比重已超过27.5%），有效缓冲了对美出口下滑的影响。“十五五”期间，这一多元化策略仍需深入推进，并需警惕博弈从贸易领域向金融领域延伸的潜在风险。

八、坚定推进绿色转型，以“双控”制度确保碳达峰目标

为确保2030年前碳达峰的国际承诺如期实现，“十五五”规划建议实施了更为严格和制度化的绿色发展部署。其中的政策思路体现出了明显的“目标导向”和“定量要求”：一方面在目标上要求“绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现……主要污染物排放总量持续减少”；另一方面，在主要任务上要求“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，同时对碳排放核算和考核作了重点部署。

核心是建立实施“碳排放总量和强度双控制度”。围绕这一核心，“十五五”规划建议要求完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。同时，通过建设零碳工厂和园区、发展分布式能源、健全绿色消费激励机制等具体措施协同推进。

这意味着“十五五”期间的节能降碳行动将在更广范围、更严要求下展开。绿色发展虽是长远大势，但接下来的“节能降碳行动方案”实施需吸取过往“运动式减碳”的教训，注重运用市场机制，尽可能减少对经济增长和生产经营的短期冲击。

九、财政政策兼顾积极性与可持续性，深化财税体制改革

面对收支平衡压力，“十五五”规划建议为财政政策定下了“积极”与“可持续”并重的基调，并通过深化改革寻求出路。在“发挥积极财政政策作用”的基础上，更加注重“增强财政可持续性”。

具体来看，财政治理部署呈现三大特征。第一，优化支出结构，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，并通过零基预算等方式提高资金使用效率。第二，改革收入体系，完善地方税与直接税体系，健全针对经营、资本、财产所得的税收政策，同时规范税收优惠，以“保持合理的宏观税负水平”。第三，破解央地难题，适当加强中央事权、提高中央支出比重，同时通过改革增加地方自主财力，并加快构建政府债务管理长效机制以遏制新增隐性债务。

上述的政策部署具有鲜明的问题导向、风险导向、平衡导向特征，为“十五五”时期推进财税治理、实施积极的财政政策提供了整体方案。但在新的形势和环境下，积极财政政策能够取得什么样的效果，既要看能否在赤字率、杠杆率等观念上取得突破，也要看能否在缓解地方政府债务压力这一核心堵点上取得积极进展。

十、锚定金融强国目标，优化结构、强化监管、扩大开放

在金融发展方面，“十五五”规划建议延续了2023年中央金融金融工作会议和2024年三中全会改革决定的部署，围绕加快建设金融强国，一方面通过优化金融结构改进金融服务，另一方面持续推进强监管和防风险。

未来五年金融发展的重点任务明确。服务聚焦“五篇大文章”，大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。优化金融体系结构，提高直接融资比重，健全资本市场投融资协调功能，并推动各类金融机构专注主业、错位发展。全面加强监管调控，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。稳步推进金融开放，加快建设上海国际金融中心，推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。

以上部署表明，“十五五”时期的金融发展将牢牢遵循金融服务实体经济这一根本宗旨，为了更好支持科技创新应用与产业创新发展，积极发展直接融资和推动金融机构错位发展；同时，强监管、防风险依然是主旋律，推动金融机构实现从“治已病”化解主要风险向“防未然”前瞻防范风险转变；此外，坚持国际金融中心、货币国际化、资本项目开放“三维一体”，深化金融开放。

综上所述，“十五五”规划建议展现出一条清晰务实的发展主线：在复杂变局中，以推动经济合理增长为核心，通过科技产业融合挖掘新质生产力，通过扩大内需特别是消费夯实发展根基，通过深化改革与高水平开放优化发展环境，通过改善民生促进社会公平与人力资本提升，最终为2035年基本实现社会主义现代化奠定决定性基础。“十五五”时期，这十大发展思路的实施，将会进一步塑造中国经济社会的未来发展图景。

（沈建光系京东集团首席经济学家、朱太辉系京东集团高级研究总监、姜传钺系京东集团高级研究员）

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