10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称为“十五五”规划建议或《建议》）正式发布。《建议》对“提升宏观经济治理效能”作出了重要部署，提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”“保持合理的宏观税负水平”“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，指明了“十五五”时期财政政策优化与财税体制改革的主要方向。
本文通过对比“十四五”规划建议对财税的部署安排，总结提炼“十五五”规划建议中财税相关内容的四大特点，其后重点分析“十五五”时期发挥积极财政政策要推动财政政策四大转型、深化财税体制改革以增强财政可持续性、构建债务管理长效机制的方式。
“十五五”规划建议对财税部署安排的四大特点
整体上看，“十五五”规划建议对财税的部署安排，既体现了当前国内外经济形势对财政政策及财税体制提出的新要求，又延续了二十届三中全会确定的财税体制改革要求。与“十四五”规划建议比较，可以发现“十五五”规划建议财政相关内容呈现四大特点。
一是财政作为“国家治理的基础和重要支柱”的角色越发重要，其在五年规划中的分量也越来越重，在稳增长、增动力、惠民生、防风险等方面将发挥显著作用。“十五五”规划建议中关于财税的部署安排贯穿始终，既在“提升宏观经济治理效能”部分，专门部署了“十五五”时期财政政策和财税体制改革的具体方向，更是在科技创新、收入分配、提振消费、扩大投资、全国统一大市场建设、乡村振兴、人口高质量发展、绿色转型等重点领域和关键环节中，明确提出了要加强财政或税收相关支持。比如在“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”中提出“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”；在“加快形成绿色生产生活方式”中提出“落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策”。相较而言，“十四五”规划建议中的财税体制改革包含在“建立现代财税金融体制”之中，并未单独成段，并且规划建议的其他部分相对更少涉及财政或税收。
二是明确提出发挥积极财政政策作用，在中长期体制改革之外更加强调财政政策应对短期风险挑战、维护经济社会稳定的作用。历次五年规划建议对财税的要求基本侧重财税制度改革，偏中长期，较少涉及短期政策方向；而“十五五”规划建议提出“强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策”，相应地对财政提出要“发挥积极财政政策作用”，在持续稳增长、稳就业、稳预期中发挥重要作用。这种安排主要是源自“十五五”期间的内外部形势发生了重大变化，当前国内经济“有效需求不足”“新旧动能转换任务艰巨”，大国博弈、地缘政治等不确定难预料的因素明显增加。由此财政政策要因时因势而动，在扩大总需求、应对经济社会风险、促进科技自立自强、推动城乡融合发展等方面发挥出更大作用。
三是财政“投资于人”、提振消费的色彩更加浓厚，大国财政的民生财政属性更加凸显。“十五五”规划建议中财政相关内容，民生财政被提到更加重要的地位。“十四五”规划建议提出“增强国家重大战略任务财力保障”，“十五五”规划建议则增加了“基本民生”，即提出“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”。在其他部分都明显体现出对居民部门、对提振需求的高度重视，这在理念上与过去相对重视企业部门、重视投资发生了重大变化。“十五五”规划建议提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”“增加政府资金用于民生保障支出”“提高民生类政府投资比重”“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”等具体举措，明确传达了“十五五”时期财政将在增加民生财政支出规模及占比、降低居民和家庭负担等方面重点发力，解决社会普遍关注的教育、医疗、养老、养育等领域存在的民生痛点，全面提升居民的幸福感和消费能力。
四是财政相关政策或改革部署的目标更加明确，政策导向清晰，政策可执行度更强，有利于稳定预期。一方面，“十五五”规划建议中的财政相关内容总体服务于促动力（“内需主导、消费拉动、内生增长”）和稳发展（“持续稳增长、稳就业、稳预期”）两大层面，“实施更加积极的宏观政策”明确传达了“十五五”时期我国将继续实施更加积极的财政政策的信息，总体目标明确，政策导向清晰。另一方面，重点领域财政相关政策部署可执行度高，政策重点突出，政策抓手比较具体。例如，明确提出了“支持高新技术企业和科技型中小企业发展，提高企业研发费用加计扣除比例”，比“十四五”规划建议中“鼓励企业加大研发投入”更加具体；在提振消费部分，“十五五”规划建议明确提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重”“加大直达消费者的普惠政策力度”等措施，扩大投资部分则提出“提高民生类政府投资比重”的目标，“十四五”规划建议中的相关表述则较为笼统。用相对清晰的政策指向取代了较为模糊的政策表述，不仅明确了“十五五”时期财政发力的着力点和重点抓手，还有利于引导微观主体政策预期，提振企业和居民信心。
更好发挥积极财政政策的作用，需要推动财政政策的四个转型
《建议》提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用”“加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”。
“十五五”时期，我国经济整体上仍处于新旧动能转换期，经济面临较大的下行压力，积极财政政策是托底宏观经济、稳定发展大局的重要手段。财政政策有必要实现四个转型。
第一，从过去较多关注赤字率转向支出增速，打破3%赤字率约束，确保必要的支出力度，增强财政政策的逆周期调节作用。“十五五”规划建议提出要“实施更加积极的宏观政策”“发挥积极财政政策作用”。这就需要保持一定的财政支出增速，根据经济社会发展需要合理确定实际赤字率水平，逐步采用基于全部财政收支的全口径赤字和赤字率来衡量财政政策积极程度。
第二，由注重收入端的减税降费政策转向支出端的扩大支出为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。财政扩大支出可直接带动总需求扩大，从而增加居民和企业收入。对于收入政策而言，侧重清理规范税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性。
第三，支出端政策要进一步优化结构，从侧重供给、投资和企业转向供给需求并重、投资消费并重和企业家庭并重。过去支出政策更多地作用于供给端、企业端、投资端，主要是因为短缺经济和供给不足阶段的主要任务是增加供给。当前中国经济进入到需求不足阶段，要求宏观调控的目标和作用方式也要发生转变，财政支持政策有必要转向需求和家庭端，提高家庭部门的社会福利水平。一方面，优化政府投资方向，投资于人、投资于新质生产力。“十五五”规划建议提出“提高民生类政府投资比重”。未来政府投资要与人口流动挂钩，满足流动人口的生产、生活需求；与人口结构挂钩，加大高质量养老服务设施供给；与安全挂钩，加大老旧小区、城市地下管网、防洪设施等的更新改造力度；与激发经济增长潜力挂钩，更多支持信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基建。另一方面，加力提振消费，将我国建设为全球最大的消费市场。在百年变局的背景下，全方位扩大内需尤其是补齐消费短板显得更加紧迫，这需要构建消费导向型的财税制度和政策体系，推动供需再平衡。“十五五”规划建议提出，“合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”。强化民生领域投入，增加对特殊人群（青年失业群体、城乡低收入群体、多子女家庭等）的补贴，加大养老、医疗财政投入，增加教育、保障性住房等支出，以提高居民部门的抗风险能力和消费意愿。
第四，更好地发挥财政政策预期管理的作用，必要时将“积极财政政策”的表述改为更加清晰的“扩张性财政政策”。明确当前财政政策“积极”的内涵，必要时将“积极财政政策”改为“扩张性财政政策”，以传递更加明确的信号。理论上，有效的财政政策能够使经济增长保持在高于实际利率的合理区间，长期看不必过于担心债务的可持续性问题，债务风险只有在经济实现平稳发展的前提下才能逐步化解。“十五五”时期，我国整体政府债务负债率偏低，且当前我国名义利率持续下行，政府举债成本不断下降，为实行扩张性财政政策进一步打开了空间。
深化财税体制改革，增强财政可持续性，避免重现“两个比重”持续下降格局
《建议》提出“增强财政可持续性”“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”“增加地方自主财力”。
第一，增强财政可持续性，规范税收优惠政策，稳定宏观税负。
当前宏观税负持续下行，财政汲取能力较弱。财政汲取能力不足、财政支出难以压降的情况下，降低宏观税负意味着政府债务增加，不利于长期财政可持续。“十五五”规划建议明确提出“增强财政可持续性”的要求。增强财政可持续性，核心是增强政府债务可持续性，既需要提升财政政策效能，又需要完善政府债务管理机制，这是一个长期性、系统性工程。当前首要的是稳定宏观税负水平，避免“两个比重”（财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）再现双低格局，在此基础上进一步考虑保持合理的宏观税负水平。
“十五五”时期有必要在落实好既有减税降费政策的基础上，对存量减税降费政策进行结构性调整与优化，更加追求政策的精准性和效率效果，保持宏观税负基本稳定。其一，应清理不必要的税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性；对于产业幼稚期出台的税收优惠，当行业进入成熟期时要及时退出，避免扭曲行业竞争成本并导致产能过剩；对于地方违法违规出台的“税收洼地”，要坚决予以纠正。其二，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展、缩小贫富差距的税种进行税负的结构性调整。其三，根据经济发展状况及时研究探索新税源，例如研究探索数字资产税、碳税、遗产税赠与税等。
第二，增加地方自主财力，上移事权和支出责任，着力解决地方财政困难。
近年来地方财政运行出现困难，根本原因在于长期以来的地方事权和支出责任过重，而中央与地方收入划分不够科学和规范，地方财力尤其是地方自主财力不足。
推动事权与支出责任上移，缓解地方政府“小马拉大车”的现状。将基本公共服务均等化、社会保障、自然资源安全、粮油储备、金融监管、跨区域建设或公共服务、环境保护、基础研究等领域的事权进一步上收至中央；推动中央政府职能转变，强化垂直管理和部门实体化，增强中央各部门的直接支出责任；建立中央与地方事权和支出责任划分的动态调整机制。
积极拓展地方税源，以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，完善以共享税为主的地方收入体系。短期内可以适当优化企业所得税、个人所得税等共享税的分享比例，以在较短时间内缓解地方财政运行困难，推动地方财政从应急状态回归常态。中长期应以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，让地方获得更多的财力自主调配空间，配合事权和支出责任的上收，逐步实现各地财力与事权和支出责任相适应。例如，优化现行主要地方税种的税制设计，适当扩大地方税收管理权限，赋予地方政府更多的自主决策空间；在规范非税收入管理的前提下，适当下沉部分非税收入管理权限等。
第三，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，健全直接税体系，增强税收制度与高质量发展的适配程度。
当前我国主要税种在收入筹集与经济调控之间定位不清、优惠政策复杂、计税依据和税率不合理等问题，税收制度整体服务高质量发展的效能有待进一步提升，有必要在“十五五”期间深化财税体制改革过程中加以解决。
其一，以个人所得税为主要抓手，健全直接税体系。一方面，按照“宽税基、低税率、严征管”的思路持续推进个人所得税制改革。“十五五”期间维持个人所得税免征额不变，将经营所得、财产所得、资本所得等逐步纳入综合所得，逐步走向彻底的综合征收制；适度降低综合所得最高边际税率，以提高纳税遵从度，同时强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度；建立个人所得税扣除金额随价格水平动态调整机制等。另一方面，完善其他直接税制度，例如研究探索开征遗产税与赠予税的可行性和必要性等。
其二，优化增值税职能定位，完善增值税制度，增强税收中性。未来改革中要进一步强化第一大税种增值税的收入筹集功能，减少增值税的调节职能，取消不必要的增值税优惠；完善增值税抵扣链条，增强增值税税收中性。
其三，结合征收管理能力，减少直接对企业征收的税收，减轻企业税负感。在征管可控的前提下，将消费税征税环节后移是可行途径之一。将消费税部分税目的征税环节后移到零售环节，减少对生产环节征税，减轻企业税负感。
其四，研究建立适应数字经济下新业态的税收制度。梳理各类数字经济业务模式，明确纳税主体，强化平台的信息披露义务；稳妥研究探索数字资产税等新税种；深化征管制度改革，加强对新业态的税收征管，减少税收流失。
加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，遏制地方政府债务风险
《建议》提出“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”。
当前防范化解债务风险取得了非常显著的成效，但是长效机制仍在构建过程中，地方债务尤其是隐性债务风险仍然不容小觑，原因是多方面的。其一，当前部分地区化债压力仍然较大，地方政府面临的短期流动性问题，尤其是拖欠企业账款问题尚未得到根本性解决，导致缺乏时间和精力建设中长期债务防范化解长效机制。其二，我国经济仍处于新旧动能转换阶段，经济发展方式还未彻底改变，部分地方政府以投资拉动经济增长的发展思路没有根本改变。其三，目前尚缺乏全口径的政府债务管理机制和债务风险动态监控机制，难以准确判断隐性债务风险程度。
构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，关键是建立地方政府预算硬约束，从根本上遏制地方政府债务风险，除了上述的“下移财力、上移事权”为核心的财税制度改革外，还可以从六个方面入手。
其一，建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强地方政府债务长期可持续性的评估；增强债务信息透明度，健全外部监督机制。全口径地方政府债务监测体系要覆盖全部地方政府显性债务，还要纳入城投公司因参与政府准公益性项目而募集的资金、PPP项目中的社会融资等债务。定期、充分披露全口径地方政府债务情况，推动隐性债务“显性化”，提高地方政府债务信息公开度和透明度，加强社会监督力度。
其二，完善中央对地方政府的考核机制，明确多元目标考核下的权重分配，严格落实问责机制的同时增加正向激励机制。当前地方政府面临的考核目标较多，包括经济发展、环境保护、乡村振兴、防范化解风险等，目标多元意味着财政支出责任范围越广，可能出现地方财力难以覆盖支出责任而增加隐性债务的风险。严格落实地方政府举债终身问责制、债务问题倒查机制，加强问责需要与干部人事考核制度改革相结合，以更好发挥上级指挥棒对于地方政府债务风险的事前和事中的防控作用。但同时，也有必要发挥出正向激励的作用，鼓励地方政府主动作为防范化解风险。
其三，健全完善投资决定融资的体制机制，实现国债、地方一般债、地方专项债和城投债各施其职的格局。受益范围为全国、外部性跨省域的投资由国债融资；地方政府投向没有收益的公益性项目应该大胆使用地方一般债而非专项债，不必因担心引起赤字率上升而采取专项债；地方政府投向有一定收益的项目采用专项债而不必由城投公司发行城投债实施。
其四，加快推动经济发展模式从债务和投资驱动转向科技和消费驱动。加快推动经济发展模式转型，建立科技驱动和消费导向型的统计、财税、考核机制等。
其五，建立规范的资本预算和债务预算，加强地方政府预算硬约束。编制资本预算和债务预算，有助于更好评估政府投资项目对政府债务可持续性的影响，也有利于加强政府投资主管部门、财政部门、专门领域职能部门等之间的沟通与衔接，并有利于加强对国有资产的有效管理，防止国有资产流失。长期看，应在此基础上完善权责发生制的政府综合财务报告制度，全面报告政府的资产、负债、收入、支出等情况。
其六，积极推动地方融资平台转型，建立财政风险与市场风险的隔离墙。根据城投的市场化程度及区域资源禀赋分类实施注销、整合和转型，压降融资平台数量；鼓励平台公司通过资产证券化、引入社会资本等方式，拓宽融资渠道，降低融资成本；完善市场化经营机制，强化其自我造血能力；加强对平台公司的监管与指导，确保其转型过程平稳有序，不引发新的债务风险。
（作者为粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒）
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